如何优化农村老人养老保障？| 财经解两会

来源 | 《财经》杂志　作者 | 《财经》记者 王丽娜　编辑 | 苏琦  

学者建议，改善当前农村老人尤其是高龄老人的养老处境，可提升高龄津贴标准，同时加强对困境老人的救助等民生兜底保障

2026年3月全国“两会”，来自山西运城的前村支书雷茂端，带着十余份建议抵京。其中一份关于提高农民基础养老金的建议，雷茂端酝酿了几年。

自三年前当选为全国人大代表后，雷茂端就在琢磨如何将这个呼声变成一个可行、务实的建议。雷茂端告诉《财经》，今年“两会”前，经过调研，他正式提出这个建议——建议用三年时间，分步将70周岁以上农民的基础养老金提高至每月500元。

雷茂端表示，当前，大部分农民每月基础养老金仅100多元，难以保障基本生活。他们到了七八十岁高龄，还不得不在烈日下劳作，小病硬抗、大病难医的场景，“在不少地方仍然是一个较为普遍的现象”。

另一个现实是，中国农村的老龄化程度超过城市。据第七次全国人口普查数据显示，中国生活在农村的60岁及以上人口约1.21亿人，占农村总人口的比例为23.81%。从全国看，乡村60岁、65岁及以上老人的比重，比城镇分别高出7.99个、6.61个百分点。

按照70岁以上农民约5400万人，基础养老金提至月500元计算，雷茂端测算，年新增财政支出约2313亿元，占全国一般公共预算支出的0.83%。长期扎根基层，并曾带领当地乡民致富的雷茂端，认为这是一个尽力而为、量力而行的可行之策。

3月11日，中国社科院世界社保研究中心秘书长房连泉对《财经》表示，改善当前农村老人尤其是高龄老人的养老处境，可提升高龄津贴标准；此外，还需要结合当前提出的城乡居民增收、增加居民财产性收入等措施，促进低收入群体增收，并加强对困境老人的救助等民生兜底保障，加快完善全覆盖、多层次、可持续的保障体系。

热议的农民养老金

2026年“两会”，已有数位代表、委员公开就农民养老金建言。

雷茂端生在山西农村，做过民办教师，承包过经济林，带领当地村民培育经济作物，是一名致富能手。

在今年“两会”提出这个建议，雷茂端称，他为此算细账、摸实情。跑村庄，看农民们的生活现状，雷茂端发现在农村的老人普遍是“三不敢”：不敢消费、不敢看病、不敢歇着。

雷茂端观察到，大多数高龄农民收入来源有限，一亩地年纯收益几百元，日常要支付油盐、水电、人情往来等费用，还要攒钱防备生病。上街赶集，吃一碗几块钱的面，一些农村老人都要前思后想，掂量半天，“舍不得”。七八十岁的老人不得不继续种地，在烈日下劳作。60多岁的人为了多一些收入，还要托关系找活干。“不是他们不想歇，是几百元收入不够生存。”

调研农民养老问题后，雷茂端认为，当前农民养老问题呈现出严峻的复合型困境，而农民基础养老金待遇水平偏低，大部分地区农民基础养老金每月仅有100多元。如将农民养老保障置于全社会保障体系中观察，“落差”更清晰。

近年来，中国城乡居民的养老保障正在逐渐完善。2009年，国务院出台《新型农村社会养老保险试点指导意见》，正式确立“新农保”制度，新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，中央确定基础养老金标准，地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，提高和加发部分的资金由地方政府支出。2009年，中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。同时规定，新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金。也就是说，自当年开始，农村居民年满60周岁，不受此前是否缴费的限制，便可以每月领取基础养老金55元。

近年来经多次上调，2025年城乡居民最低基础养老金标准为每人每月143元。2026年政府工作报告表示，加强社会保障和服务。城乡居民基础养老金月最低标准再提高20元。

雷茂端指出，与城镇职工养老保险遵循“单位+个人”共同缴费、待遇与缴费挂钩的机制不同，农民养老保险主要依赖个人缴费和政府补贴，基础养老金部分占比较大但绝对值低，导致两类人群养老金水平的“基数”与“增长机制”存在差异。从发展趋势看，尽管近年来农民基础养老金多次上调，但其绝对增长额和增长率，显著滞后于城镇职工养老金及社会平均工资的增长速度。这种差距不仅体现在当期收入上，更削弱了农民未来的消费能力和抵御风险的能力。保障水平的落差，加剧了城乡二元结构，不利于激发农村内需潜力，从长远看可能制约经济社会的均衡协调发展。

在今年“两会”湖北代表团的小组审议时，全国人大代表毕利霞发言时动情哽咽。毕利霞建议，将农村70岁以上老人的月养老金提到400元，并免除他们的城乡居民医保个人缴费。会后不久，毕利霞向媒体证实，相关部门已经关注到她的建议。

还有代表建议，分阶段将农民养老金提升至每月1000元，通过优化国资收益划转机制与构建多元专项税体系，既偿还农民对工业化的历史贡献，又为乡村振兴注入新的内需动力。

打零工的农村老人

为了生计，一些农村老人四处打零工。

来自村镇的青年赵玉顺和袁贞贞，最近五年多来，走访全国一千多个村镇，在田边和村居前，对话、拍摄千余位农民。他们记录中国的村镇和农民，以重新认识农民、理解土地。

赵玉顺对《财经》表示，最初他们以为分布在中国东西南北的村镇和农民，因地理、气候、农作物、人文等不同，会呈现出不同的特色，但走访一两年后，他们发现生老于土地之上的农民的命运高度趋同。他们大多年轻时进城务工，年过60后返乡务农。回到农村，依靠田地的收入有限，他们还得想方设法在家附近找些临时工、日结零工做，直到“干不动”了，“农民没有退休或过了60岁就闲下来的概念”（相关报道可参考2023年4月12日《财经》：中国第一代农民工，还在打工）。

在湖北水深齐腰的一片藕田、9月还炎热的陕西一处猕猴桃种植园、云南曲靖的蔬菜种植基地……，赵玉顺看到在田地里临时被雇来劳作的农民，多数是中老年女性，她们帮助种植大户或农业公司插秧、施肥、除草、采摘水果蔬菜。

在蔬菜种植基地，赵玉顺看到六七十岁的老人在种洋花菜，不断弯腰又起身，她们在腰间绑了一块厚厚的泡沫垫，便于坐下来休息。一位头发灰白的老人，站在藕田里，从早上7时劳作到下午5时，她的儿子得了重病，她得出来挣钱。那些采摘猕猴桃和茶叶的女工们，短期内大量重复采摘动作，缓解疲惫和疼痛的主要办法是一块膏药。一些年轻时在建筑工地、工厂等打工的中老年男性，回流到村镇，仍然更倾向选择找些重体力活，因为收入会高一些，在农村帮人翻建房屋，或者骑着电动车去县域范围内一些小型工地打工等。

赵玉顺称，这些兼作临时工和零工的农民们，一些人的人年龄在60岁到70岁间。男性通常大工一天收入两三百元，小工一天150元左右。在田地里劳作的女性，一天的收入通常是100元，他见到最低的是一天50元。这些临时性的工作，并不稳定，时有时无。一些村民成为“候鸟农民工”，赵玉顺见过不少来自贵州的农民，每年11月下旬到来年3月中旬，流动到广东、广西，从事砍甘蔗的临时性工作。

经过观察，赵玉顺认为，六七十岁的农民压力最大。在体力上，他们尚有余力，还能从事一些劳作，希望能帮助子女分担压力。在家中照看留守的子孙同时，他们会想方设法找些零工做。跟他们提到养老话题，“他们经常跟我说的一句话是，孩子有他们的孩子要养。”

在记录中国村镇和农民的第二年，2022年底，赵玉顺给相关部门写了一封信，信中期待在合理范围内大力度提升农村养老金标准。

赵玉顺回忆，当时在做一期片子，他通过访谈和查找资料，了解到很多60岁以上的农村老人，都有长时间缴公粮、出义工的经历，参与过修桥、修路、修水库等大型工程。如今他们在老去，一些老人面临生活困境，“100多元的基础养老金很难维持体面的生活”。那天晚上，赵玉顺写完片子的解说词，已是凌晨2点，总觉得“还有话想说”，接着写了那封信。

缴公粮、参与修路架桥等，这也是雷茂端代表建议中提到的高龄农民的“历史贡献”。雷茂端为此专门找很多老人深入了解当年的情况，还向一些专家请教，并查找资料，调查目前养老金发放情况。雷茂端称，在讨论农民养老保障时，总有人拿“农民没交过社保”来说事，他则认为只是缴纳的形式不同，“他们缴纳的不是货币，而是粮食、是劳力、是生存资源”。

完善全覆盖、多层次和可持续的保障体系

雷茂端的建议，聚焦70岁以上的农民。

摸清农村老人的处境后，雷茂端认为，70岁以上的农村老人贡献最完整、需求最紧迫，应该优先保障。雷茂端说，他和村里的老人、村镇干部等交流，“问如果能把农民基础养老金提上来，你们最希望怎么提？是人人有份，还是优先照顾年纪大的？绝大多数人都说，先把70岁以上的管好，他们最等不起。”

因此，雷茂端建议，分三年逐步提高70岁以上农民基础养老金：2027年70岁以上农民基础养老金提高到每月250元，2028年提高到每月380元，2029年70岁以上农民基础养老金达到每月500元。每月500元，相当于2024年全国农村居民人均可支配收入（月均约1900元）的26%左右，能够基本覆盖农村老人的日常开销，让70岁以上农民真正实现“不用为生存而劳作”。同时，这一水平与部分地区农村低保标准（约594元/月）逐步接近，有助于缩小老年贫困群体的保障差距。

近年来，农民养老金的话题引起学界和代表的关注。雷茂端认为，农民养老金支出90%以上依赖各级财政，加之以往建议多针对60岁以上全体农民，所需资金规模巨大，且缺乏明确的分步实施路径，难以有效落地。考虑到对历史贡献最大群体的优先回馈，也充分考虑国家财政的承受能力，他认为优先提高70岁以上农民的基础养老金是一个务实方案。

近日，全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成在接受媒体采访时表示，提高居民养老金是民心所向、势在必行，调整过程中应坚持渐进、精准的原则，既要稳步提高待遇标准，也要结合财力状况科学统筹安排。对高龄农民，提标的步伐要快、幅度要大，主要通过提高福利性基础养老金来实现；对中低龄农民，则宜积极稳妥推进，由国家财政、农村集体经济组织与个人合理分担责任，通过社会保险方式持续提高待遇水平。

中国社科院世界社保研究中心秘书长房连泉对《财经》解释，2009年新农保制度建立并推广实施，60以上的农村老年人都可以按月领取养老金待遇。2014年“新农保”与城镇居民养老保险合并，形成城乡居民养老保险制度，中国建成全世界覆盖群体最大的养老金体系。目前，城乡居民养老保险中由财政负担的基础养老金，虽然经过多次提高，增长明显，但总体保障水平仍然偏低。这主要是因为基础养老金部分是政府财政负责发放的福利性待遇，由中央财政和地方财政共同承担，受制于各地财政能力，增长缓慢，同时各地区农民享受的基础养老金待遇存在较大的差异。

当前，提高农民养老金待遇水平引起热议。房连泉建议，建立城乡居民基础养老金待遇调整机制。此前，有些年份提高了最低基础养老金，有些年份没有调整，各地因财力不同调整幅度也不一，“将来需要建立科学完善的调整机制，让居民养老金能够起到一定的保障生活的作用”。而提高农村社会养老金的待遇水平，从长期看更需要健全和完善社会保障体系。从中国农村养老金未来发展方向看，随着城镇化进程，会有越来越多城乡流动人口加入城镇职工养老保险，为此要加强两个制度之间的衔接。例如在转移接续政策上有所突破，实行分段式计算办法，将居民养老金与职工养老金按年限进行整合发放。此外，对年轻的农村居民应提高他们缴费的积极性，以提高未来的养老待遇水平。